农村民主选举法律问题研究　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　 罗达远

　 随着农村经济的发展，农村民主选举日益受到关注，在其选举过程中暴露出的一系列法律问题不仅影响了民主选举的顺利进行，对农村的社会稳定和经济发展也造成极大的障碍，对其加以研究寻求立法完善便显得至关重要。

　 一、选举制度的渊源

　 马克思主义的国家学说认为，选举制度最早起源于原始社会。恩格斯在《家庭私有制和国家的起源》一书中指出，氏族公社的领导人就是由选举产生的。选举制度产生以前，人类还是和一般的群居动物一样用暴力决斗的方式决定首领的人选。选举现象的产生，拉大了人类与一般群居动物的差距，这是人类早期文明的具体体现。虽然原始社会的选举还处在萌芽阶段，但并非一无是处，许多地方都值得我们现在研究和借鉴，比如选出的领导人没有任何特权，不脱离生产劳动，可以被撤换，被撤换后和氏族公社的其他成员一样。对此，革命导师列宁曾有过精辟论述：“在社会主义制度下，原始民主的许多东西都必然复活起来，因为人民群众在文明社会史上破天荒地第一次站起来了，不仅自己参加投票和选举，而且自己来参加日常管理。”虽然选举并不是资产阶级的东西，但一提到选举，许多人还是首先联想到资产阶级的民主制度，这是因为现代选举制度在我国起步较晚，发展时间较短，许多地方还有待完善。实际上，选举在我国的适用范围要远远宽于资本主义社会，它已经渗透到日常生活的方方面面，不光是用于选举领导、选举代表，还用于推选先进分子、推选某种名额，所以如果选举制度不完善，不仅会影响到我国的人民代表大会制度，还会影响到我们的日常工作和生活。因选举制度不完善而引发的弊端，集中体现在我国农村。

　 二、农村选举中存在的主要问题及表现

在农村工作中，由于现行选举制度的缺陷引发出了各式各样的问题，其中最突出最急迫的莫过于现行的农村选举制度不能保证村委会顺利选出的问题。

在历次村委会换届选举中，许多村沉淀多年的干群矛盾、家族矛盾、贫富矛盾就会因选举的进行全面爆发，导致选举受阻。在2006年的换届选举中，笔者曾就此至某乡调研，发现该乡有13个自然村，竟有6个村选不出村委会，有的选民还在选举中发生了冲突，选票箱被砸，选票被毁。

　 没有村委会的村不但自身建设难以搞好，还会引发诸多问题。再以该乡一个长达10余年没有村委会的村庄为例，该村由党支部违法代行村委会部分职权，但村务管理仍是混乱不堪，违法占地、违法承包、违法建筑现象比比皆是，各种纠纷时有发生，而且那些与村委会有关的纠纷，虽采取诉讼手段也难以有效解决。比如张某欲起诉李某在其承包土地上种树，法院审查张某与村委会的土地承包合同时却发现，该合同是村支书持村委会的公章与村民签订的，承包合同本身就是无效的，结果引起双方矛盾进一步激化。无村委会设置往往还会导致村委会对他人享有的债权、他人对村委会享有的债权都不能得到法律保护，久而久之，给社会带来安定隐患。

　　三、对农村民主选举问题的法律完善

　 为了保障村委会的顺利选出，就要完善农村的民主选举制度。笔者认为应当对《村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《政府组织法》）、《河北省村民委员会选举办法》（以下简称《选举办法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）的部分条文做适当修改。

　 第一，要加强乡镇政府对农村民主选举工作、村委会日常工作的监督指导功能，并要着重建立起与之相配套的领导责任追究制。

　 《村委会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”在农村民主选举中，乡镇政府虽然也派工作人员参加，但由于其对选举结果并不承担责任，因此所谓派员参加就仅仅是走走过场而已。与这种情况相对的是，有的乡镇政府对村委会的选举过分关心，积极“组织”、“引导”选民把票投给政府的内定人选，一旦计划落空，就以上述第四条规定为由，对选出的村委会的工作不予支持，漠视与放纵村里各种矛盾的产生和发展，甚至于支持落选的一方抵制当选的村委会依法履行职责。由于乡镇政府和落选一方的里应外合，往往会使村委会的工作陷入瘫痪的境地，这就导致村干部的辞职和村委会的异常频繁。因为没有建立起领导责任追究制，即使这种情况发生得再多也没法追究乡镇政府相关人员的责任。所以，应当分别在《村委会组织法》、《政府组织法》增加相关条文，规定对辖区内选举不出村委会和村务管理混乱的依法追究乡镇政府主管领导的责任。领导责任追究制的建立，可以保障与促进辖区内农村选举及其他各项工作的开展，而农村工作良好开展，对政府工作的促进更是不言而喻，这是一种相辅相成的关系。

　 第二，应当明确规定村委会必须制定村规民约，加强村委会对村民的管理，并且确定对此负有监督职责的有关部门，以保证农村民主选举的顺利进行。

　 《村委会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。”既然是“可以”制定，当然也就可以不制定。村委会虽然是村民民主选举出来的，全体村民都应该受其统一领导，但是，如果村民拒绝接受应当如何应对？对此《组织法》没有明文规定，《组织法》里甚至没有“村民应当服从村委会统一管理”的表述，倘若再没有自治章程、村规民约，那么如果村民对村委会的职权行为——包括组织村民选举的行为——置之不理村委会就毫无办法，农村民主选举的工作之所以难以开展，原因就在于此。自治章程和村规民约可以将村民参加选举的诸多程序予以细化，并对村民不利于选举的言行规定相关的制裁措施。鉴于自治章程、村规民约的重要性，条文中用“可以”来表述就远远不够了，应修改为“应当”。

　 第三，应该修改《选举办法》中关于投票选举的规定，保障村委会成员的顺利选出。

　 《选举办法》中规定选举前要先进行选民登记，同时规定要有过半数的选民参加投票选举方为有效，候选人获得过半数的选票始得当选。这就带来了两个问题，如果已经登记的选民故意不参加选举，使投票人数不过半数、或者每个候选人的选票都不过半数怎么办？《选举办法》对此没有规定。但这种情况在现实中是大量存在的，直接导致许多村委会不能选出。众所周知，选举权在我国的重视程度还远远不够，要求素质相对较低的农民具有较高的政治权利意识显然不符合实际。鉴于农村的现状，笔者建议《选举办法》应做如下修改，即当参加投票的选民连续两次不足半数时，第三次选举就取消对投票人数过半数的限制；当所有候选人的选票连续两次都没有超过半数无人当选时，就由选票最多的候选人当选；或者改由上级政府派遣合适人员临时代理村长，直至选出村长为止。除此之外，还存在有的选民是因忙于其他工作而不愿参加投票的情况，所以《选举办法》还应当规定对参加选举的所有选民发给适量误工补贴。

　 第四，修改《选举办法》中关于选民登记的规定，防止候选人通过非正常渠道当选。

　 我国农村的家族观念源远流长，家族势力十分强大，这是中国几千年来大家族封建文化思想形成的结果。家大业大，子孙满堂，想方设法壮大家族势力是我国农村的基本现象和特征。我国农村往往是多家族式的村落，单一家族村落和完全杂居村落所占比例很少。不同家族之间因为历史上由来已久的恩恩怨怨，往往形成错综复杂的矛盾，争斗十分激烈。虽然家族内部的矛盾也不在少数，但是，如果与其他家族发生利益之争，就会一致对外。因此，在农村民主选举中，家族选票外流的很少，人口居少数的家族候选人基本上不可能当选。在实践中，村委会的职位常常由村里的几个人口多数家族予以瓜分，这样的村委会不可避免地要更多地为人口多数家族牟取利益。在村委会召开各种会议时，少数人口家族由于表决权的原因，其利益只能排在多数人口家族之后。在多数人口家族村委会的管理下，少数人口家族在宅基地划分、土地承包、筹办婚丧嫁娶等事项中，处境不容乐观。随着矛盾的日积月累，给农村带来了安定隐患。2000年8月21日晚8时许，在湖南省靖州苗族侗族自治县岩寨村，由外地迁入的村民潘昌洪，因为不堪忍受村中大家族几十年的欺凌，在短短四十分钟内杀死8人，杀伤6人，教训十分惨痛。

　 为了改变这种现状，笔者建议可以借鉴美国总统大选的方法，提高人口少数家族在农村民主选举中的地位。

在美国总统大选中，并不是像有的国家一样在全国选民中统一计票，谁票多谁当选。如果采用这种计票方式，那么只要候选人赢得加利福尼亚、德克萨斯、纽约三个大州的选民支持，就能在选举中取得非常大的优势。总统当选以后，当然就会在政策上多向这几个州倾斜，这对其他小州是非常不公平的。所以美国实际采取的是划分选区的办法：将每个州作为一个选区，只要候选人在一个州获得简单多数票，就视同他获得这个州全部选民的支持，从而赢得这个州全部的选举人票；谁在全国获得过半数的选举人票，谁就当选总统。这种计票方式提高了美国诸多小州在选举中的地位，总统当选以后自然会兼顾到它们的利益。

　 对于村委会的职位由人口多数家族垄断的村庄，上述计票方式就有借鉴意义。我们可以尝试采取按照家族划分选区的办法，即每一个家族就是一个选区，候选人要想当选，必须获得诸多少数家族的支持，这就可以使得人口多数家族和人口少数家族在选举中的表决权达到某种程度的平衡，从而改变候选人凭借户大人多就能当选的现状。除此以外，上述措施的实施，对于打击贿选也有帮助，因为贿选的范围已经扩大到各个家族，所以可以增加贿选的难度。

　 同样，候选人为了当选，也可以到各家各户游说，可以公开演讲，可以法律允许的范围内许诺，也可以批评前任村委会成员的错误或指出竞选人能力欠缺的地方，当然《选举办法》要把这些与人身攻击严格区别开来。

　 第五，修改《组织法》和《选举办法》中对候选人的要求，以提高候选人的素质。

　 《组织法》和《选举办法》对村委会成员的候选人只有年龄要求，即“年满十八周岁，不分民族，种族……都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外。”这个条件同《宪法》和《人大选举法》（即《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》）完全相符，但与农民的素质和选举意识却有一定差距。这个条件的实质是只要是有完全民事行为能力，没有被剥夺政治权利，即使曾经违法乱纪，蹲监坐牢，也可以成为候选人。人大代表和国家机关领导人的选举虽然理论上也会出现这种情况，但因为正式候选人的决定权在人大的选举委员会或主席团，而且选民的素质较高，所以有劣迹的候选人实际上无法成为正式候选人。农村民主选举由于没有这个程序规定就无法避免这种情况的发生。因此，有些素质差的候选人，在选举前，私下向村民许下一些与党的政策、法律相违背的诺言，蛊惑人心，欺骗群众，拉拢一些不明真相的选民对其投票，上级政府和其他选民对此也奈何不得。当选后为了兑现诺言，不得不与政策对抗，骗取民心，把村委会和群众拉向政府的对立面。久而久之，政府与村委会、村民之间就会矛盾重重，严重影响党群、干群关系。有的村甚至陷入无政府状态，成为党和政府政策贯彻执行的“盲区”，治安纠纷的“多发区”，计划生育的“超生区”，破坏了农村的社会稳定。

　 因此，《选举办法》应该像《人大选举法》一样，对农村民主选举补充更为详尽的程序规定，以提高候选人的素质。比如，可以将正式候选人的做法引入农村民主选举中，即候选人只有通过上级政府或人大的审查同意才能成为正式候选人。

　 第六，修改《刑法》中关于破坏选举罪的规定。

　 在农村民主选举中，请客送礼现象是非常普遍的。在某些村庄，没有强大的资金后盾，要赢得选举是不可能的，因此农村民主选举常常会沦为金钱游戏。由于法不责众的因素和贿选的普遍性、隐避性，我们无法制定行之有效的反贿选措施。落选候选人出于对贿选结果的不满，或者采取过激行为，在选举现场将选票销毁，或者对选举结果不予承认，四处上访告状。贿选者当选以后，对于自己的前期投入必然会变本加厉地进行回收，恶性循环的结果是激起民愤再被选下去，有的甚至锒铛入狱。之所以会产生上述情况，完全是我国对农村民主选举立法缺失的结果。

　《刑法》第二百五十六条规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”不难看出，本罪的适用范围只限于选举各级人大代表和国家机关领导人时，如果在农村民主选举中发生妨碍选举的情况如何处理呢？刑法及相关法律都没有明文规定，所以实践中选民对贿选、砸毁选票箱是没有后顾之忧的。现行《刑法》颁布的时候，《村委会组织法》尚未制定，所以《刑法》中没有关于农村民主选举的规定，这是法律的滞后性所造成的。鉴于农村的现状，司法解释部门应将农村民主选举纳入破坏选举罪的适用范围是不容置疑的。

　温家宝总理在2006年的政府工作报告中指出：“扎实推进社会主义新农村建设是今年政府工作的任务。”如果农村的选举制度不完善，农村的各项工作就难以开展，势必会影响到广大农民的切身利益，影响到社会主义新农村建设的全面推进。当然，我国幅员辽阔，农村的现状千差万别，农村民主选举制度的完善必然是一项极为复杂的过程，单靠几条法律法规的修改肯定是远远不够的，对此，我们一定要有清醒的认识。